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美國制造業回歸及相關政策走向分析_0

未知 2019-06-18 14:08

在全球化不斷發展的今天,美國特朗普上臺執政帶來的諸多變局將對世界各國產生巨大影響。

美國新政府制定政策面臨的形勢

盡管上一屆美國政府做出了一系列努力,但短期內美國仍未擺脫經濟增長停滯的陰影。奧巴馬執政期間(2009年1月-2017年1月),把改革重點放在促進創新和振興實體經濟上,通過綜合運用政治、軍事、外交和金融手段形成服務于創新經濟發展的組合支撐工具,使創新戰略成為美國經濟發展的核心戰略。從加大關鍵領域的創新扶持力度、促進美國長期經濟增長的優先領域以及引領美國第三次創新創業浪潮等方面推進以科技創新引領的結構性改革。應該說,奧巴馬圍繞科技創新開展的結構性改革為美國經濟復蘇和向好增強了核心源動力和奠定了雄厚基礎,但歷史沒有留給其充足的時間去繼續實踐。在其8年任期結束時,擴大的貧富差距、復雜的企業稅賦政策、弱化的教育體系,以及黨派政治僵局,使美國經濟存在長期陷于增長停滯的巨大風險。統計數據顯示,2009至2016年間,美國GDP年均增速在1.4%左右,奧巴馬也成為美國現代史上首位任期內任何一年經濟增速都沒有超過3%的總統。

特朗普將“使美國再次強大”的矛頭指向了全球化和中國制造。制造業空心化和勞工階層大量失業的現實,加之國內基礎設施破敗,使得美國制造業及其附屬服務業工作機會大量流失,勞動生產率增速滑落到20世紀80年代水平。在經濟全球化過程中,廣大勞工階層的利益受損(平均小時工資和周薪甚至低于1973年)卻被精英階層忽視。在特朗普看來,美國之所以變得不再那么強大,主要有以下原因:一是源于克林頓總統(任期1993年1月-2001年1月)以來歷屆政府的一系列錯誤政策,包括:(1)美國在北美自由貿易協定(NAFTA)、中國加入世貿組織等國際貿易談判中讓步太多,未能充分保護本國制造業;(2)放任大量非法移民進入美國,爭奪本國人的就業機會并拉低了工資水平;(3)在全球,推廣“民主”意識形態而錯誤地發動多次消耗巨大的戰爭,并為盟國承擔了太多國防支出,從而導致國內基礎設施和民生工程投資不足。二是中國吸走了美國的制造業資本,而把美國從第一制造業大國的地位上擠了下去。正是中國經濟,尤其是制造業的發展使中美經濟之間更多地呈現出競爭性。

“美國優先”是特朗普執政的基本哲學與政策核心,即以符合美國經濟利益作為指導政策制定的首要標準。特朗普“美國優先”的核心原則,也是其最基本的執政哲學。在“美國優先”的執政理念下,特朗普很可能會更有效地利用美國現有的國際地位,采取各種非常規手段改變各種游戲規則,為美國創造就業機會并促進經濟增長。

美國相關政策實質是制造業回歸

特朗普支持的制造業回歸,是要將“流向海外的制造業就業機會重新帶回美國本土”。特朗普并不是第一個提出“制造業回歸”口號的美國總統。早在2012年,奧巴馬就提出了相關議題并實施了“國家制造業創新網絡”(NNMI)計劃,推動國會于2014 年年底通過《振興美國制造業和創新法案》(RAMI 法案),賦予商務部部長建立和協調國家制造創新網絡的權利,為深入實施NNMI 計劃奠定了法律基礎。在其執政期間已建成9家制造業創新研究院(計劃到2022年建成45家)。2016年9月,“國家制造業創新網絡”正式更名為“制造美國”,意味著美國制造業創新戰略進入一個新階段。有別于奧巴馬政府側重依靠創新發展先進制造業的“再工業化”路線,特朗普支持的制造業回歸,是要將“流向海外的制造業就業機會重新帶回美國本土”。美國勞工部數據顯示,美國制造業的從業人口從1979年達到1900萬后逐步下降,在2000-2010年間,美國制造業崗位數從1730萬急速下跌,到2016年約為1230萬。與此同步的是制造業崗位數量占美國就業總數的比例也在逐步下降。在20世紀60年代,制造業創造了美國24%的就業崗位,到20世紀80年代下降到19%,2016年全美只有8%的就業者還在從事制造業行業。特朗普在美國總統大選期間就承諾要讓流向海外的制造業就業機會重返美國,在2017年3月的首次國情咨文中,他提到“要把幾百萬工作崗位帶回美國……”

促進制造業回流的政策有可能影響美國制造業企業的升級與全球化布局。實際上,美國制造業的產出并沒有下降。美國國會研究室(CRS)2016年發布的《國際視角下的美國制造業》報告顯示,2015年美國制造業創造了6.2萬億美元,占美國GDP的36%,除了經濟危機的年份,美國制造業的產出還是基本向上增長。根據美國經濟分析局(BEA)的數據,按照不變價格計算,美國制造業增加值占GDP的比重,1960年就穩定在了12%左右,2015年為11.66%。應當看到創新因素在全球制造業遷移過程中的重要推動作用,制造業創新的真正拉動力是市場。雖然新政府宣稱要進一步降低企業所得稅,并有可能采取一些措施對回流企業給予資金等方面支持,以使得它們將工作崗位帶回美國,但在美國本土布局產業鏈、雇傭更高成本勞動力,仍有可能使美國制造業企業的成本進一步加大,可能在一定程度上限制美國制造業企業的研發投入與全球化布局。

特朗普政府在財政預算中擬削減對先進制造業研發的財政資助。奧巴馬政府在2017 財年預算案向NSF、國防部、能源部、商務部等部門投入總共20億美元,用于支持先進制造研發。而在今年3月公布的特朗普政府2018財年預算案中,特朗普表示其核心目標是在不增加聯邦政府赤字的前提下,重塑美國的軍事實力。為此將加大國防、國土安全和退伍軍人保障三個領域的投入,同時大幅削減政府開支與對外援助,包括教育科研和環保等經費。能源部、商務部等19個部門的預算被削減,包括終止商務部“制造拓展伙伴計劃(MEP)”的聯邦資助。MEP計劃已作為“國家制造業創新網絡計劃(NNMI)”的一部分,通過建立覆蓋全美的制造創新服務中心網絡,為中小制造業企業提供各類技術與創新服務,其約一半的運營資金(1.24億美元)來自聯邦預算。雖然特朗普今年3月提交的2018財年預算案僅是一個預算的概要,缺少關于支持制造業發展的專門明細,但種種跡象表明在先進制造方面的聯邦研發經費投入削減很可能成為現實。

制造業回歸符合美國創新戰略大框架

可以預見,“美國優先”仍然是影響特朗普政府各項政策,包括制造業回歸政策走向的關鍵。奧巴馬執政期間,連續發布三份國家創新戰略文件,推進以科技創新引領的結構性改革,對遭受金融危機重創的美國經濟來說,應該是一劑綜合政策的良藥。特朗普對外實行貿易保護主義,對內進行減稅和放松管制的新自由主義,對美國經濟來說可以稱得上是一劑猛藥。雖然在貿易、金融、財稅等方面有一些大的舉措,但可以看出其施策方針無意推翻,甚至沒有脫離美國創新戰略的大框架。而且,無論是奧巴馬還是特朗普都認識到,只有制造業保持優勢才能保持美國未來發展的創新優勢,重新獲得制造業競爭優勢需要創新鏈條的重構。相對于奧巴馬,特朗普只是更加聚焦眼前,如推進基礎設施建設、促進制造業就業回流等。

美國科技創新施策重點可能大調整

目前特朗普施政的重點在于解決美國貧富差距擴大、制造業空心化和勞工階層大量失業等尖銳問題,必須做出新的制度安排來回應貧富分化與社會撕裂的現實危機,發展出一種在技術變革和全球化受益集團及受損集團之間進行利益再平衡的政策設計。因此,相對于前任政府聚焦先進制造業,未來特朗普的制造業創新政策可能會相應做出較大的調整,表現為:

基于美國私營部門雄厚的研發基礎,美國制造業重大技術研發可能由之前的政府引導私營部門的公私合作逐步變為更多由私營部門主導。通過政府支持企業研發實驗室,如1980年代的ATT的貝爾實驗室、柯達、IBM 實驗室所做的那樣,來引領美國制造業創新的方向,重振美國制造的輝煌。

對于前任在制造業“產業公地”方面的大量投資及一系列努力可能減少支持力度。奧巴馬政府發起的“NNMI計劃”并出臺《NNMI戰略規劃》,認為美國過去由各種專有技術、產業運作能力和專業化技能所形成的“產業公地”受到侵蝕。制造業的未來挑戰,僅靠企業、研究院所或政府都無法獨立解決。必須填補國家技術創新體系的空白,在國家層面上加強對創新機構和資源的戰略協調,實現公私創新資源協同共治。此外,奧巴馬還大力呼吁設立公私合作制造業投資基金,鼓勵更多私營部門投資技術密集型制造業的新產品研發和應用。而新政府很可能在短期內減少支持力度,2018財年預算案中擬對相關經費的削減就是一個風向標。

新貿易政策可能對制造業產生較大影響

特朗普宣稱要對中國等國的進口商品征收重稅,要求美國公司將工廠搬回美國,并將對工廠設于海外的美國企業征收高關稅。雖然尚未推出實質性的威脅政策,但新政府對美國貿易架構的重塑已經是勢在必行。特朗普帶有濃厚貿易保護主義的政策如付諸實施,可能使美國制造業發展受到實質損害。特朗普宣稱的貿易保護政策表面上看保護了美國工業,但實際上是一把雙刃劍。美國經濟的優勢之一,就是擁有許多依靠創新、品質和營銷主導市場的全球性企業,它們依托全球供應鏈進行產品的設計和制造,從而實現成本最優化,這也是美國企業得以在許多行業成為領軍者、獲取利潤的主要來源。強硬貿易保護主義政策不僅會破壞原有的全球產業鏈分工和產業生態,大幅提升美國企業成本,使其在海外市場競爭中處于不利地位,而且一旦爆發貿易戰,美國的制造業及其他依賴出口的行業將首先遭受重創。

美國制造業回歸及相關政策走向分析

中美圍繞制造業創新的一系列舉措將成為競爭焦點

中美之間的經濟關系正在或者已經從之前的產業互補關系轉變為產業競爭關系,我國的勞動力密集型產業尤其是制造業正在全球失去低成本競爭優勢,正在艱難地進行產業升級,特朗普的減稅、放松管制和大力發展頁巖氣等措施無疑會進一步削弱中國制造業的成本優勢,美國的再工業化也絕不可能是發展勞動密集型產業。在資本和技術相對更密集的行業中,知識產權保護、創新能力和工人職業素質的重要性大大上升。應當看到,成本結構的變化并不是問題核心,全球制造業大遷移背后的真正動力是技術創新和產業升級。

同時,我國勞動力成本處于快速上升期,對我國制造業競爭力的影響始終受到廣泛關注。在國際上,單位勞動成本(ULC)是衡量產業或國家競爭力的重要指標。單位勞動成本是勞動力成本和勞動生產率之比,反映了一國勞動力成本與勞動生產率的相對變動情況。但根據諸多學者的研究,從單位勞動成本的絕對水平看,我國仍然具有較為明顯的優勢。遠低于美國、德國、日本、韓國、墨西哥等(圖1)。在2013年,我國制造業的單位勞動成本是德國的29.7%、韓國的36.7%、美國的38.7%,但單位勞動成本增長速度快于這些國家,包括泰國、菲律賓等新興市場國家。2004-2013年,我國制造業單位勞動成本(工資與勞動生產率之比)上升了59.7%,尤其是2010-2013年出現加速上漲的勢頭。這種趨勢如果繼續延續,將對我國制造業的比較優勢和競爭力產生極大負面影響。

從長期看,勞動生產率不斷提升是保持單位勞動成本優勢、維持我國經濟競爭力的終極源泉。而提高勞動生產率的主要途徑在于推進科技創新和深化結構性改革,這對科技發展及經濟結構調整提出了更高的要求。

我國的對策建議

“特朗普時代”對世界發展格局來說可能是一個最壞的時代,又或許是一個最好的時代。毋庸置疑的是,未來機遇和挑戰并存,當務之急是抓住機遇,有效應對挑戰。應當看到,特朗普經濟、貿易、產業及創新政策的實施還有巨大的不確定性,把這些政策組合作為談判籌碼,在實施過程中必然會受到來自美國國內國際各種因素的掣肘,這無疑會給我國的制造業創新戰略的定位和調整留下空間。為此,本文提出以下政策建議:

制定以單位勞動成本為核心的制造業國際競爭策略

我國勞動力成本低的比較優勢在弱化已是事實,未來要以全面持續提高勞動生產率為主線,深入推進以科技創新為核心的供給側結構性改革,建立起以創新驅動為主的動力結構,充分發揮勞動生產率和勞動力成本的綜合效應,形成綜合的單位勞動成本優勢,全面提升制造業國際競爭力和經濟增長質量。

加快推進產業智能化、數字化、網絡化、綠色化升級

把智能化、數字化、網絡化、綠色化作為提升制造業競爭力的技術基點,推進各領域新興技術跨界創新,構建結構合理、先進管用、開放兼容、自主可控、具有國際競爭力的現代產業技術體系,以技術的群體性突破支撐引領新興產業集群發展,推進產業質量升級。促進人工智能與制造業各領域深度融合,形成大數據驅動、泛在共享的智能經濟形態,有力支撐實體經濟發展,全面提升經濟發展整體質量和效益。前瞻布局人工智能重大科技項目,加快人工智能關鍵技術轉化應用,促進重點領域智能產品創新。

加快提高制造業創新的戰略牽引和源頭供給能力

立足我國國情,加強制造業創新重大載體布局,加快建設一批國家技術創新中心、制造業創新中心等,打造引領發展的戰略科技力量和平臺,引導一批高水平科研事業單位,瞄準產業重大需求,提供持續有效的系統性技術供給。加快大型數據庫、公共檢驗檢測平臺等科技基礎設施建設,以及高速低費、泛在智能、安全可控的新一代國家信息基礎設施建設。深入實施國家技術創新工程,引導企業建設高水平研發機構,培育形成一批創新能力突出、全球技術領先、品牌影響力強的創新型領軍和骨干企業,進入全球百強行列。

加大全球產業創新高地的建設力度

加大科技創新開放的步伐,完善從技術研發、技術轉移、企業孵化到產業集聚、集群的一整套企業創新和產業培育體系,形成一批世界級創新高地和增長極,輻射帶動區域創新水平全面提升,促進形成世界級產業集群。引導和支持我國企業圍繞“一帶一路”開展全球創新布局,引導移動互聯網、云計算、大數據、物聯網等企業與沿線國家合作,推動北斗導航、高鐵、核能、超算中心等先進產能、重大裝備、技術標準和品牌走出去。

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